SUMARIO: I. Los actos del Rey: clases; II. El refrendo; III. Forma de los actos del Rey; IV. El Real Decreto; 5. Nota bibliográfica.
I. Los actos del Rey: clases. El Rey puede formular declaraciones de voluntad, ejecutar manifestaciones de voluntad o adoptar otros actos de contenido vario (actos regios). Esas actuaciones pueden ser estrictamente privadas (actos privados del Rey) o tomadas en el ejercicio de las competencias que le corresponden como titular de la Corona (actos del Rey).
Los actos privados del Rey en nada difieren de los demás particulares. Se sujetan a las reglas comunes y revisten las formas ordinarias.
En los actos del Rey, se distinguen los adoptados en el ejercicio de las competencias constitucionales y legales que tiene atribuidas y los, denominados por algunos, actos de prerrogativa menor.
Entre los actos dispuestos en el ejercicio de competencias constitucionales y legales se cuentan, como núcleo fundamental, los tomados en el ejercicio de las competencias a que se refieren los artículos 62 y 63 de la Constitución. Ahora bien, la relación contenida en estos preceptos no los agotan. Pueden venir atribuidos por otras normas legales, reglamentarias o aún de índole privada. Se producen, por lo general, a propuesta o iniciativa a algún otro órgano. Tienen en la mayor parte de las ocasiones –aplicando la terminología propia del derecho administrativo no siempre trasladable- el carácter de actos reglados y, muchas veces, debidos. Precisan siempre de refrendo en la forma establecida en el artículo 64 de la Constitución.
Los actos de prerrogativa menor, por el contrario, son dictados por el Rey sin necesidad jurídica de propuesta o refrendo, aunque ambas pueden darse. Unas veces son actos discrecionales; otras, reglados, pero nunca arbitrarios, pues están amparados o sometidos al ordenamiento. En esta categoría se incluyen los atinentes a la organización de la Casa del Rey (Constitución, artículo 65); otros de naturaleza personalísima con trascendencia constitucional –la renuncia a la Corona, la autorización de matrimonios de miembros de la Casa Real- y, en fin, otros de diversa índole –entre los que se cuentan los actos honoríficos según algunos-.
El deslinde entre una y otras clases de actos no es ni nítida, ni absoluta. Existe una zona difusa, de penumbra, en la que sólo cabe columbrar su naturaleza en atención a sus circunstancias concretas. Es preciso adentrarse en cada caso para llevar a cabo la correspondiente incardinación.
Hay de cualquier manera una serie de actos de prerrogativa menor, singulares del Rey, dictados por su condición de tal –extremo incuestionable-, en los que el Monarca tiene un margen de actuación propia, diferenciada –si no ajena- de la propia de las demás instituciones del Estado y, en particular, del Gobierno. Los casos son varios.
Entre ellos, la mejor doctrina (García-Mercadal) ha señalado en el ámbito honorífico: la concesión de la dignidad de Infante de España de privilegio, prevista en el artículo 3.2 del Real Decreto 1368/1987, de 6 de noviembre, sobre el régimen de títulos, tratamientos y honores de la Familia Real y de los Regentes; la autorización de los títulos de la Casa Real a que se refiere el artículo 6 del mismo texto reglamentario; la concesión ex novo o creación de títulos del Reino y la fijación de su régimen sucesorio –sin contravenir lo dispuesto en la Ley 33/2006, de 30 de octubre-; la rehabilitación de grandezas y títulos perpetuos y la aprobación de determinados negocios jurídicos sobre ellos; el despacho de los asuntos relativos a la Real Militar Orden de San Fernando, como su Soberano –Reglamento de la Orden, artículos 3.d), 7.2 y 3 y 21.4, aprobado por Real Decreto 899/2001, de 27 de julio; la convocatoria del capítulo de la Real y Militar Orden de San Hermenegildo y, en especial, el ingreso del heredero o heredera de la Corona en la citada Orden (Reglamento, artículos 6.1 y 15, aprobado por Real Decreto 1189/2000, de 23 de junio), como puso de manifiesto el Consejo de Estado –respecto de este último caso- en su dictamen 268/2020, de 4 de junio de 2020; y la autorización del uso de la partícula Real a entidades, clubes y asociaciones, etc.
También entran en esta categoría de actos de actos de prerrogativa menor los de aprobación de las reformas de los estatutos de diversas corporaciones, otrora públicas y hoy con forma jurídico-privada -como las Reales Maestranzas y las reales órdenes militares se Santiago, Calatrava, Alcántara y Montesa- y, en fin, el nombramiento, la confirmación o la ratificación de determinados nombramientos en diversas entidades privadas o singulares, especialmente vinculadas con la Corona o con el Estado o sobre las que se ejerce un derecho de patronazgo. Entre estos últimos supuestos, según nota esa mejor doctrina antes citada, se cuentan el nombramiento de presidente del Real Consejo de las citadas Órdenes de Santiago, Alcántara, Calatrava y Montesa, la ratificación del cargo de Presidente y de la junta de gobierno del Real Cuerpo de la Nobleza de Madrid, la ratificación de determinados cargos de las antes citadas Reales Maestranzas y el nombramiento de los cargos de Rectores del Real Colegio Inglés de Valladolid o de San Albano, del Real Colegio de Escoceses de Salamanca y del Real Colegio de San Clemente de los Españoles en Bolonia -aunque el de este último tiene singularidades propias frente al de aquellos, habida cuenta su estrecha vinculación con el Estado y su falta de carácter de fundación eclesiástica-.
Se trata de intervenciones del Rey que anudan con la tradición histórica, reflejo del antiguo sistema de mercedes –octroi-, con distinto alcance y significación en cada caso, aunque generalmente confirmatorias de propuestas formuladas por las entidades interesadas. Su naturaleza es variada: unas veces son incardinables en las admisiones; otras veces se trata de dispensas o aprobaciones; y en algunas ocasiones se trata de autorizaciones, licencias, permisos y aún concesiones –no en el sentido administrativo moderno sino en el histórico-.
Los actos del Rey, en cuanto titular de la Corona, no tienen pues todos, ni un mismo régimen jurídico, ni puede afirmarse que queden sujetos a las prescripciones del derecho administrativo en su integridad o en parte de sus extremos o aspectos –frente a lo que dijo erróneamente el Tribunal Supremo en sentencia de 13 de octubre de 2021 (rec. 280/2019)-. Ni la Corona, ni su Casa, son Administraciones públicas (así lo señaló el Tribunal Político en su sentencia STC 112/1984, de 28 de noviembre). Ni, por ende, sus actos están sujetos al derecho administrativo por naturaleza. Ello sin perjuicio de que determinados aspectos de procedimiento o sustantivos que les afecten puedan ser examinados en su caso por la jurisdicción contencioso-administrativa en atención a su naturaleza.
II. El refrendo. Los actos del Rey, dictados en el ejercicio de competencias constitucionales y legales, deben ser refrendados de acuerdo con lo establecido en el artículo 64.1 de la Constitución. Los actos de prerrogativa, no necesariamente, pero pueden serlo. Nada lo impide. Así lo evidencia la práctica observada: incluso las normas, los actos de organización y los nombramientos del personal de su Casa –comprendidos en el artículo 65 de la Constitución- lo han venido siendo (v.gr. Real Decreto 297/2022, de 26 de abril). También lo han sido –cualquiera que sea la naturaleza que se les atribuya- la mayor parte de los actos singulares antes relacionados (v.gr. el nombramiento del a la sazón rector del Colegio de los Españoles en Bolonia, Don José Guillermo García-Valdecasas Andrade-Vanderwilde, formalizado en el Real Decreto 124/1978, de 6 de febrero, fue refrendado por el Ministro de Asuntos Exteriores).
Autoridades refrendantes pueden serlo el Presidente del Gobierno, los Ministros competentes y el Presidente del Congreso, según el artículo 64.1 de la Constitución, relación que no es exclusiva –también refrendó en alguna ocasión el Jefe de la Casa del Rey-.
Ministro competente o Autoridad competente para refrendar es el que se cuida de los asuntos de la correspondiente materia o el que se encuentra al frente del departamento ministerial al cual se adscribe o vincula la entidad, dependencia, órgano o persona afectada o que supervisa su actividad.
III. La forma de los actos del Rey. La veste o forma de los actos del Rey es variada, según la naturaleza e índole de su intervención:
a) Unas veces forman parte del procedimiento legislativo –como es el caso de la sanción y promulgación de las leyes estatales- y se integran o quedan embebidas en él.
b) Otras veces el acto del rey, consistente en una declaración de voluntad, constituye el objeto de una ley orgánica. Es el caso de su renuncia o abdicación –v.gr. Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, por la que se hace efectiva la abdicación de Su Majestad el Rey Don Juan Carlos I-.
c) Otras, sus declaraciones o manifestaciones de voluntad se documentan en simples actos de constancia, bien firmados por el propio Monarca, bien trasladados a los interesados a través del Jefe de su Casa –como de ordinario ocurre en el supuesto del otorgamiento de las autorizaciones de uso de la partícula real, de ratificaciones de algunos de los nombramientos de las entidades antes citadas-, o a través de otras Autoridades -las convocatorias de los Capítulos de las Reales y Militares Órdenes de San Fernando y de San Hermenegildo-.
d) En ocasiones los actos revisten la forma de Real Cédula[1]. Ha sido utilizada para nombrar a los Rectores de los Colegios Inglés de Valladolid –Reales Cédulas de 31 de octubre de 1984, publicada en el Boletín Oficial del Ministerio de Justicia 1368; el 23 de noviembre de 1990 y el 3 de octubre de 1997, también en el citado Boletín y el 17 de febrero de 2012, el 23 de diciembre de 2017, y el 23 de agosto de 2022 publicadas en los Boletines Oficiales del Estado de 2 de marzo de 2012 y 23 de diciembre de 2017, respectivamente- y de Escoceses de Salamanca –de 3 de octubre de 1997, de junio de 2007, de 5 de noviembre de 2010, de 19 de diciembre de 2014 y de 18 de febrero de 2025-. El uso de este instrumento encuentra fundamento, de una parte, en que así lo prevén los estatutos de ambos Colegios (de 11 de octubre de 1770 en el caso del Colegio Inglés y en la adición introducida por Carlos III el 5 de septiembre de 1771), al exigir libramiento del Consejo de la Cámara de Castilla –lo que comportaba la expedición de una real cédula- y, de otro lado, en la índole de la intervención del Monarca, que deriva de un derecho de patronato y no de protectorado.
Se instrumentan así los nombramientos citados, confirmando o ratificando el Rey las propuestas formuladas por las citadas entidades, de naturaleza privada y bajo el protectorado de la Corona, sin intervención ni del Consejo de Ministros, ni de la Administración, salvo en lo tocante a su puesta a despacho del Monarca.
Las reales cédulas antes mencionadas fueron todas refrendadas por el titular del Ministerio de Justicia, departamento a través del cual se encauzan las propuestas formuladas por los órganos de gobierno de las citadas instituciones.
e) Otras veces tienen forma de Real Despacho[2]: es el caso de los nombramientos de los empleos militares y antes de 1985 de los Jueces.
f) Y, en fin, la mayoría de los actos del Monarca se instrumentan a través de Real Decreto.
IV. El real decreto. El real decreto es el instrumento más solemne de manifestación de la potestad gubernativa y ejecutiva de la Corona desde finales del siglo XVIII[3]. Potestad gubernativa que comprendía –y comprende- tanto la aprobación de reglamentos como la adopción de actos -nombramiento de autoridades y funcionarios-; potestad que, por otra parte, englobaba no sólo los actos de Administración emanados del Consejo de Ministros sino también aquellos otros que, con arreglo a los textos constitucionales decimonónicos, emanaban del Rey en el ejercicio de sus competencias propias. Esta doble índole de los reales decretos se evidenciaba ya en el siglo XIX, distinguiéndose entre reales decretos, acordados en Consejo de Ministros, y reales decretos del Rey o reales decretos, a secas, aprobados sin la intervención de ese órgano. Y también se concretaba –y concreta- en su singular forma de formalización: los reales decretos se expiden por el Rey (Constitución, artículo 62.f), concepto este que permite comprender la diversa intervención del Monarca en cada uno de los tipos de reales decretos, frente a las leyes que se sancionan y promulgan.
No obstante, no debe dejar de señalarse que, junto a los decretos regios ceñidos al ámbito gubernativo, nuestro derecho conoció los decretos de las Cortes; en concreto, en el Antiguo Régimen y en las Constituciones de 1812 y 1931.
Tras la publicación de la vigente Constitución, el real decreto sigue siendo el instrumento formal más solemne de manifestación de los actos del Rey. La distinción antes apuntada también subsiste, si bien acomodada a las exigencias constitucionales. El real decreto tiene diversas modalidades, atendiendo a su objeto y al procedimiento seguido para su adopción. La práctica constitucional y administrativa así lo evidencia. En efecto:
a) Hay reales decretos acordados en Consejo de Ministros (Constitución, artículo 62.f) y 116), que aprueban las normas reglamentarias y otros actos (Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, artículo 24.1.c); instrumentan formalmente acuerdos o decisiones del Consejo de Ministros; su expedición por el Rey constituye un acto debido; su función, certificante, pues lo relevante es el citado acuerdo del Gobierno.
b) Hay reales decretos del Presidente del Gobierno (ley 50/1997, de 27 de noviembre, artículo 24.1.b), con análogo carácter certificante y de acto debido para el Monarca, que instrumentan decisiones del Presidente del Gobierno, sin intervención alguna del Consejo de Ministros.
Unos y otros están regulados en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
c) Esas dos clases de reales decretos no agotan los tipos existentes. Existen otros:
a´) Hay reales decretos expedidos por el Rey a propuesta de órganos distintos del Gobierno –el Pleno del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del Consejo General del Poder Judicial o del Ministro de Justicia en los términos previstos en el artículo 634 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-, sin intervención del Consejo de Ministros, por los que se nombran distintas autoridades y funcionarios –v.gr. los Presidentes de los citados órganos, los presidentes de Tribunales y magistrados-, que son refrendados ordinariamente por el Presidente del Gobierno o por el Ministro de Justicia en aplicación de lo previsto en el mencionado precepto de la Ley Orgánica del Poder Judicial o por el titular de dicho Departamento y del Ministro de Defensa, en el caso de la Jurisdicción Militar (v.gr. Real Decreto 200/2025, de 12 de marzo).
b´) Hay reales decretos expedidos por el Rey, a su propia iniciativa, “oído el Consejo de Ministros”, como es el caso de los empleados con ocasión de las concesiones de los collares de la Insigne Orden del Toisón de Oro (v.gr. Reales Decretos 1765/2011, de 25 de noviembre, 223/2014, de 28 de marzo, 1116/2024, de 29 de octubre, entre otros), refrendados por el Presidente del Gobierno.
c´) Hay también reales decretos expedidos por el Rey, sin intervención del Consejo de Ministros, a instancia del Ministro de Justicia –y refrendados por él- en materia de títulos nobiliarios; en concreto, los relativos a su creación o a su rehabilitación (v.gr. Real Decreto 594/2019, de 15 de octubre).
d´) Hay reales decretos expedidos por el Rey, sin intervención del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno pero que no son reales decretos de éste en los términos antes citados, sino que constituyen una categoría distinta, con sustantividad propia. Es el caso de los reales decretos de nombramiento del Gobernador del Banco de España, expedidos “previo informe al Congreso de los Diputados y a propuesta del Presidente del Gobierno” (v.gr. Real Decreto 351/2018, de 30 de mayo).
e´) Y, en fin, hay reales decretos expedidos por el Rey, sin intervención del Consejo de Ministros y sin iniciativa ministerial, como aquellos por los que se autoriza el uso de los títulos de la Casa Real o se otorga la dignidad de Infante de gracia, que han sido refrendados por el Presidente del Gobierno (v.gr. Reales Decretos 2412/1994, de 16 de diciembre y 323/1985, de 3 de marzo).
La simple relación hecha evidencia que no todos los reales decretos son acordados en Consejo de Ministros. El carácter instrumental de formalización de decisiones en que consiste el real decreto justifica la existencia de dos clases: los que formalizan acuerdos del Consejo de Ministros y otros que instrumentan decisiones de diferentes órganos del Estado o del propio Rey en el ámbito de las competencias que integran las denominadas prerrogativas menores. La distinción indicada ha sido doctrinalmente puesta de manifiesto.
Conviene resaltar que sólo los reales decretos acordados en Consejo de Ministros o los del Presidente del Gobierno están regulados en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Los demás no se someten a dicha regulación por cuanto afectan a instituciones distintas del Gobierno o al propio Rey, excluidas del ámbito de aplicación de la norma citada.
Los reales decretos acordados en el Consejo de Ministros son expedidos por el Rey, según previene el artículo 62.f) de la Constitución, siguiendo la tradición establecida desde las Cortes de Cádiz. Ni se aprueban, ni se promulgan por el Monarca –frente a lo que dicen erróneamente las directrices de técnica normativa-. El Código Político reserva la noción de expedición para los citados reales decretos acordados en el Consejo de Ministros, pero ello no significa que sólo ellos deban ser expedidos. No hay un régimen jurídico de emisión para los primeros –la expedición- y otro distinto para los demás –aprobación o promulgación-. Todos lo son por el Rey.
V. Nota bibliográfica. Me ciño a los textos fundamentales y clásicos. Sobre las clases de actos del Rey y la institución del refrendo pueden verse los libros de P. GONZÁLEZ-TREVIJANO, El refrendo, Madrid, 1998, donde se da cuenta de los pareceres de diversos autores sobre la cuestión y se incluye una extensa relación bibliográfica, a la que me remito; el libro de M. FERNÁNDEZ-FONTECHA y A. PÉREZ DE ARMIÑAN, La Monarquía y Constitución, Madrid, 1987 y el de J. RODRÍGUEZ-ZAPATA, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Madrid, 1987, donde se contienen una breves pero relevantes líneas sobre la materia. Y, especialmente, deben mencionarse los artículos de F. GARCÍA-MERCADAL Y GARCÍA-LOYGORRI, «La prerrogativa regia en materia de premios y distinciones» en Hidalguía, Año LXVI, 2019, núm. 382, pág. 647 y ss. –a quien sigo en muchas cosas de las dichas-; y de F. J. MARTÍNEZ LLORENTE, «La articulación jurídica de las funciones reglamentarias y dispositivas de su majestad el Rey. A propósito de unas reales cédulas publicadas en el Boletín Oficial del Estado (1982-2003)» en Homenaje a don Ramón Sastre Martín y don Fernando Luis Fernández Blanco, 2007, pág. 213 y ss. Conservan su valor e interés los trabajos de A. FANLO LORAS, «La expedición por el Rey de los decretos acordados por el Consejo de Ministros (sus fórmulas promulgatorias tras la Constitución de 1978)» y J. GONZÁLEZ PÉREZ, «El control jurisdiccional de los actos del Jefe del Estado» en el volumen III de Estudios sobre la Constitución Española, Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, Madrid, 1991, pág. 1961 y ss. el primero y 1989 y ss., el segundo.
Sobre la forma de los actos del Rey, son reseñables los trabajos de M.A. DE LA IGLESIA CHAMARRO, El gobierno por decreto, Pamplona, 1997 y A. TAMAYO, Archivística, diplomática y sigilografía, Madrid, 1996. Y sobre la expedición de los reales decretos, el artículo de A. FANLO, «La expedición por el Rey de los Decretos acordados por el Consejo de Ministros (sus fórmulas promulgatorias tras las Constitución)» en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, t. III, Madrid, 1991.
J. Leandro Martínez-Cardós Ruiz
[1] La real cédula aparece en el siglo XIV, durante el reinado de Juan II, adoptando el formato de la antigua carta misiva y el contenido propio del extinto entonces mandato. No contenía por lo general regulaciones sino que era más bien expresiva de actos concretos o normas singulares. Llegó a ser el documento más frecuente de la cancillería castellana.
En el siglo XVII y sobre todo en el XVIII, la real cédula adquiere carácter legislativo y deja de ser expresión de la potestad de gobierno. Se caracterizó en esta época por ordenar su parte dispositiva en forma articulada (Tamayo).
[2] El real despacho es continuador de las denominadas cartas de provisión o reales provisiones empleadas desde el siglo XIV para hacer nombramientos.
[3] En Francia, en el Antiguo Régimen, el decreto era manifestación de la potestad gubernativa regia. Sin embargo, el Decreto 24-27 de junio de 1790, en su artículo 1º estableció: “Nul corps administratif ne pourra employer dans l´intitulé et dans le dispositif de ses deliberations l´expression de décret, consacré aux actes du corps legislatif”.