Introducción a la Acción de Repetición
La Administración Pública, en su funcionamiento diario, puede ocasionar daños a los particulares que, conforme a la ley, deben ser indemnizados. Esta responsabilidad patrimonial de la Administración se fundamenta en el principio de garantía patrimonial de los ciudadanos frente a la actuación administrativa. Sin embargo, ¿qué ocurre cuando el daño ha sido causado por la conducta gravemente negligente o dolosa de un funcionario público? En estos casos, la legislación española prevé un mecanismo denominado «acción de repetición» que permite a la Administración recuperar total o parcialmente las cantidades abonadas en concepto de indemnización.
Definición y Marco Legal
La acción administrativa de repetición es un procedimiento mediante el cual la Administración, tras haber indemnizado a un particular por daños derivados del funcionamiento de los servicios públicos, exige a sus autoridades o personal el reintegro de lo pagado cuando el daño se haya producido por dolo, culpa o negligencia graves. Este mecanismo se encuentra regulado principalmente en el artículo 36.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
El citado precepto establece textualmente que: «La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento.»
Diferencia entre Acción de Regreso y Acción de Repetición
Aunque comúnmente se denomina «acción de regreso», técnicamente estamos ante una acción de repetición. Esta distinción no es meramente terminológica, sino que implica importantes diferencias conceptuales y prácticas. En la acción de regreso, quien se subroga en la posición de acreedor tiene derecho a exigir el reintegro de lo abonado sin que el deudor pueda oponer excepción alguna. Por el contrario, en la acción de repetición, el acreedor (en este caso la Administración) solo puede obtener el reintegro, total o parcial, cuando concurren los requisitos legalmente establecidos.
Esta diferenciación es crucial para entender que no basta con que la Administración haya pagado una indemnización para automáticamente repercutirla sobre el funcionario, sino que deberán acreditarse una serie de elementos que analizaremos a lo largo de este artículo.
Fundamentos Jurídicos de la Acción de Repetición
Base Normativa en la Ley 40/2015
La acción de repetición encuentra su pilar normativo fundamental en el artículo 36 de la Ley 40/2015, que establece no solo la obligatoriedad de su ejercicio («exigirá de oficio»), sino también los criterios para su aplicación. El apartado 2 de dicho artículo señala que: «Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su cuantificación, se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso».
Además, el apartado 4 del mismo artículo remite al procedimiento administrativo común regulado en la Ley 39/2015 para su tramitación, lo que plantea interesantes cuestiones procedimentales que analizaremos más adelante.
Principios Rectores de la Acción de Repetición
La acción de repetición se rige por varios principios fundamentales:
- Principio de responsabilidad: Los funcionarios deben responder de sus actos cuando estos causen un perjuicio económico a la Administración derivado de una indemnización pagada a terceros.
- Principio de proporcionalidad: La cuantía a repetir debe ser proporcional a la gravedad de la conducta y demás criterios establecidos en la ley.
- Principio de excepcionalidad: Solo procede en casos de dolo, culpa o negligencia graves, no ante cualquier error o funcionamiento anormal de la Administración.
- Principio de independencia: La acción de repetición es independiente de la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración.
- Principio de defensa: El funcionario tiene derecho a defenderse en un procedimiento contradictorio con todas las garantías.
Estos principios conforman el marco conceptual que debe presidir cualquier procedimiento de repetición contra funcionarios públicos.
El Procedimiento Administrativo para el Ejercicio de la Acción de Repetición
Iniciación del Procedimiento
El procedimiento para el ejercicio de la acción de repetición se inicia siempre de oficio por la Administración, no obstante, el particular perjudicado puede solicitar el inicio de la acción por parte de la Administración. Esta iniciación es obligatoria para la Administración una vez que se ha declarado la responsabilidad patrimonial y se ha abonado la indemnización a los lesionados. No se trata, por tanto, de una facultad discrecional, sino de una obligación legal.
El acuerdo de iniciación debe contener no solo la transcripción de la resolución de declaración de responsabilidad patrimonial, sino también las razones específicas por las que se considera que concurren los requisitos para ejercer la acción de repetición, especialmente la existencia de dolo, culpa o negligencia graves. De lo contrario, se podría vulnerar el derecho de defensa del funcionario afectado.
Presupuestos y Requisitos Legales
Para que proceda la acción de repetición, deben concurrir varios presupuestos y requisitos:
- Existencia de una resolución previa que declare la responsabilidad patrimonial de la Administración.
- Pago efectivo de la indemnización a los lesionados.
- Identificación del funcionario o autoridad causante del daño.
- Acreditación del dolo, culpa o negligencia graves en su actuación.
- Relación causal entre la conducta del funcionario y el daño producido.
- Ponderación de los criterios legales para determinar la cuantía a reclamar.
La ausencia de cualquiera de estos elementos impediría el éxito de la acción de repetición.
Plazos de Tramitación y Caducidad
Una cuestión controvertida es si el procedimiento para el ejercicio de la acción de repetición participa de la naturaleza de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. Esta discusión no es baladí, pues afecta directamente al plazo máximo de tramitación.
Si se considera que tiene dicha naturaleza, el plazo máximo sería de seis meses conforme al artículo 91.3 de la Ley 39/2015. Por el contrario, si se estima que no participa de tal naturaleza, el plazo sería el general de tres meses establecido en el artículo 21.3 de la misma ley.
En cualquier caso, al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio susceptible de producir efectos desfavorables para el interesado, el vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa produce la caducidad del procedimiento, conforme al artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015.
El plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de repetición es de un año contado a partir del abono efectivo de la indemnización a los lesionados.
Requisito Previo: El Pago de la Indemnización
La Indemnización como Presupuesto de Procedibilidad
Un presupuesto fundamental para el ejercicio de la acción de repetición es el previo pago de la indemnización por parte de la Administración a los lesionados. La razón es evidente: lo que habilita a la Administración para ejercitar esta acción es el detrimento patrimonial efectivo sufrido como consecuencia del abono de la indemnización.
Sin el pago efectivo, la Administración no ha sufrido aún un perjuicio económico real y, por tanto, no puede reclamar su reintegro al funcionario. Estaríamos ante una acción prematura que debería ser desestimada por falta de un presupuesto esencial.
Acreditación del Pago Efectivo
La realización del pago debe constar fehacientemente en el expediente administrativo, bien del procedimiento de acción de repetición, bien del de declaración de responsabilidad patrimonial. La carga de la acreditación del pago efectivo recae sobre la Administración, conforme al artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
Es importante destacar que solo acredita el pago el justificante de abono al lesionado. No son suficientes documentos como la expedición por los servicios económicos de la Administración del certificado de retención de crédito para afrontar el pago, y mucho menos la simple solicitud al órgano competente para emitirlo.
Títulos de Imputación en la Acción de Repetición
Responsabilidad Objetiva de la Administración vs. Responsabilidad Subjetiva del Funcionario
Uno de los aspectos más relevantes de la acción de repetición es la diferencia sustancial entre el título de imputación que fundamenta la responsabilidad patrimonial de la Administración y el que justifica la acción contra el funcionario.
La responsabilidad patrimonial de la Administración, regulada en el artículo 32 de la Ley 40/2015, es de carácter objetivo. Esto significa que la Administración responde de todos los daños causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, con independencia de la existencia de culpa o negligencia. Lo determinante es la antijuridicidad del daño, no de la acción que lo causó.
Por el contrario, la responsabilidad del funcionario en la acción de repetición es de carácter subjetivo. Solo procede cuando ha existido dolo, culpa o negligencia graves en su actuación. No basta con que el daño sea antijurídico; es necesario que la conducta del funcionario también lo sea. Esta diferencia es fundamental para comprender el alcance y los límites de la acción de repetición.
Análisis del Dolo en la Actuación del Funcionario
El dolo, a efectos del artículo 36.2 de la Ley 40/2015, debe entenderse como una actuación intencionada. Se produce cuando el autor del daño se ha representado mentalmente su acción como ilícita y productora de una lesión, y ha aceptado sus consecuencias.
En el ámbito de la función pública, el dolo implica una actuación consciente y deliberada del funcionario, dirigida a causar un daño o sabiendo que éste se produciría como consecuencia necesaria de su actuación. Por ejemplo, un funcionario que deliberadamente oculta información relevante en un procedimiento administrativo, sabiendo que ello causará un perjuicio al administrado.
En caso de apreciarse dolo en la actuación del funcionario, la Administración está habilitada para exigir el reintegro de la totalidad de la indemnización abonada.
Conceptualización de la Culpa o Negligencia Grave
La culpa o negligencia grave constituye el segundo título de imputación que puede fundamentar la acción de repetición. Se trata de un concepto más difuso que el dolo, pero igualmente exigente en cuanto a su acreditación.
Para apreciar la culpa o negligencia grave, debe tratarse de supuestos en los que «la resolución administrativa de la que dimanen los daños implique infracción manifiesta de las leyes», siguiendo la definición del ya derogado artículo 377 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, de 17 de mayo de 1952, que sigue siendo útil como referencia conceptual.
En otras palabras, la existencia de culpa o negligencia grave requiere la inobservancia de las normas elementales propias del ejercicio de la función pública. Esto ocurre cuando el funcionario:
- Conoce que puede existir una situación de ilegalidad pero cree erróneamente que de ella no se derivará un perjuicio.
- Incurre en una infracción palmaria del deber de cuidado que le corresponde según la naturaleza de su función.
Criterios Jurisprudenciales para su Determinación
La jurisprudencia ha establecido diversos criterios para determinar cuándo una conducta puede calificarse de culpa o negligencia grave:
- Inobservancia de normas esenciales: Debe tratarse de una vulneración manifiesta y clara de normas fundamentales que rigen la actuación administrativa.
- Previsibilidad del daño: El funcionario debía haber previsto, según las circunstancias, que su actuación podía causar un daño, y aun así actuó sin la diligencia debida.
- Profesionalidad del funcionario: Se exige mayor diligencia cuanto mayor es la cualificación y responsabilidad del funcionario.
- Contexto de la actuación: Se tienen en cuenta las circunstancias de tiempo, lugar y medios disponibles para evaluar la gravedad de la negligencia.
Es importante destacar que la culpa o negligencia grave comporta la infracción de un deber en los medios y no se vincula a los resultados. No se aprecia por el mero hecho de haberse causado un daño, sino por no haber tenido el cuidado debido para prevenirlo.
Criterios para la Cuantificación de la Responsabilidad
El Resultado Dañoso Producido
El primero de los criterios que la ley establece para cuantificar la responsabilidad del funcionario es el resultado dañoso producido. Este criterio atiende a la entidad, gravedad y alcance del daño causado. No es lo mismo un perjuicio económico leve que uno de gran magnitud, ni un daño fácilmente reparable que uno irreversible.
La evaluación del resultado dañoso debe hacerse de manera objetiva, considerando tanto los daños materiales como los morales, si los hubiera, y su impacto en la esfera jurídica del lesionado. No obstante, este criterio debe ponderarse junto con los demás, ya que un daño grave no implica automáticamente una mayor responsabilidad del funcionario si, por ejemplo, su grado de culpabilidad es menor.
El Grado de Culpabilidad
El segundo criterio es el grado de culpabilidad del funcionario. No todas las conductas dolosas o gravemente negligentes tienen la misma intensidad. Existe una graduación que va desde la culpa grave más leve hasta el dolo más intenso.
En el caso del dolo, puede distinguirse entre el dolo directo de primer grado (cuando el funcionario busca directamente causar el daño), el dolo directo de segundo grado (cuando el funcionario no busca causar el daño pero lo acepta como consecuencia necesaria de su acción) y el dolo eventual (cuando el funcionario se representa la posibilidad del daño y, aunque no lo desea, acepta su producción).
En cuanto a la culpa o negligencia grave, también admite gradaciones según la mayor o menor infracción del deber de cuidado y la mayor o menor previsibilidad del daño.
La Responsabilidad Profesional
El tercer criterio es la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas. Este criterio atiende a la posición, categoría, formación y funciones del funcionario.
Se exige mayor diligencia a quienes ocupan puestos de mayor responsabilidad o requieren una cualificación técnica específica. Por ejemplo, no se valorará igual la actuación de un jefe de servicio que la de un auxiliar administrativo, ni la de un técnico especialista que la de un funcionario sin formación específica en la materia.
Este criterio permite modular la responsabilidad atendiendo a lo que es exigible de cada funcionario según su perfil profesional.
La Relación con la Producción del Daño
El cuarto criterio es la relación del funcionario con la producción del resultado dañoso. Aquí se valora el grado de participación del funcionario en la cadena causal que ha conducido al daño.
No es lo mismo que el funcionario haya sido el único causante del daño que uno más en una cadena de decisiones. También se valora si el funcionario tenía capacidad real para evitar el daño o si este se produjo a pesar de sus esfuerzos por impedirlo.
Este criterio permite atender a las circunstancias concretas de cada caso y evitar responsabilidades desproporcionadas.
Independencia entre la Declaración de Responsabilidad Patrimonial y la Acción de Repetición
Análisis Jurisprudencial: STC 15/2016
Un aspecto crucial en materia de acción de repetición es la independencia entre la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración y la posterior acción contra el funcionario. Esta independencia ha sido claramente establecida por el Tribunal Constitucional en su sentencia número 15/2016, de 1 de febrero.
El Tribunal Constitucional señaló que «lo que se depura en un proceso de responsabilidad patrimonial, entablado por el perjudicado contra la Administración, no es la eventual responsabilidad del empleado público que haya participado o contribuido a la producción del daño, sino la responsabilidad objetiva de la Administración por cualquier funcionamiento normal o anormal del servicio público».
Esto significa que los razonamientos o afirmaciones fácticas contenidos en la sentencia que resuelve sobre la responsabilidad objetiva de la Administración no pueden tener un efecto positivo de cosa juzgada material en los procedimientos ulteriores que enjuicien la responsabilidad subjetiva de los empleados públicos.
Garantías del Derecho de Defensa del Funcionario
La independencia entre ambos procedimientos es una garantía fundamental del derecho de defensa del funcionario. En el procedimiento de responsabilidad patrimonial, el funcionario no es parte y, por tanto, no puede defenderse de las imputaciones que se le puedan hacer.
Por ello, el acuerdo de iniciación del procedimiento para ejercer la acción de repetición no puede limitarse a transcribir la resolución de declaración de responsabilidad patrimonial, dando por supuesto que es título jurídico suficiente para imputar al funcionario los daños abonados. Debe acreditar y llevar a cabo la labor justificativa de la concurrencia de los requisitos legales precisos para declarar la procedencia del reintegro.
No hacerlo así vulneraría el derecho de defensa del funcionario, reconocido en el artículo 24 de la Constitución y aplicable, con las debidas adaptaciones, a los procedimientos administrativos.
Caso Práctico: La Acción de Repetición contra un Inspector de Hacienda
Antecedentes del Caso
Imaginemos el siguiente escenario: un Inspector de Hacienda, Don Carlos Martínez, realizó una inspección tributaria a la empresa «Construcciones Rápidas, S.L.» Durante dicha inspección, el funcionario interpretó erróneamente una norma tributaria compleja y, como consecuencia, liquidó un impuesto por un importe muy superior al legalmente exigible.
La empresa recurrió la liquidación en vía administrativa y posteriormente en vía contencioso-administrativa. El Tribunal Superior de Justicia correspondiente anuló la liquidación por ser contraria a derecho y reconoció el derecho de la empresa a ser indemnizada por los perjuicios causados: 200.000 euros por los costes financieros de avalar la deuda durante el proceso y 50.000 euros por el daño reputacional sufrido.
La Administración tributaria, tras agotar los recursos, pagó la indemnización de 250.000 euros e inició un procedimiento de acción de repetición contra el Inspector Martínez.
Análisis de la Conducta del Inspector
Para determinar si procede la acción de repetición, debemos analizar la conducta del Inspector Martínez a la luz de los criterios anteriormente expuestos:
- ¿Existió dolo? No parece que el Inspector actuara con intención de causar un daño a la empresa. Su error derivó de una interpretación incorrecta de la normativa tributaria, no de una voluntad deliberada de perjudicar.
- ¿Existió culpa o negligencia graves? Aquí es donde debemos centrar el análisis:
- El Inspector es un profesional con alta cualificación técnica al que se le presupone un conocimiento profundo de la normativa tributaria.
- La norma mal aplicada era efectivamente compleja, pero existían consultas vinculantes de la Dirección General de Tributos y jurisprudencia consolidada sobre su interpretación correcta que el Inspector no consultó antes de realizar la liquidación.
- El Inspector no atendió debidamente a las alegaciones de la empresa durante el procedimiento inspector, que ya apuntaban a la interpretación que finalmente fue confirmada por el tribunal.
- En su informe al recurso de reposición, el Inspector se limitó a ratificar su criterio sin analizar a fondo los argumentos de la empresa.
Estos elementos sugieren una negligencia profesional que podría calificarse de grave, por cuanto supone la inobservancia de los deberes elementales de un Inspector de Hacienda: conocer la normativa aplicable, estar al día de la doctrina administrativa y jurisprudencial, y valorar adecuadamente las alegaciones de los contribuyentes.
Proceso de Determinación de Responsabilidad
Una vez iniciado el procedimiento de acción de repetición, se notificó al Inspector Martínez, quien presentó alegaciones:
- Alegó la complejidad de la norma y la existencia de interpretaciones divergentes en la doctrina.
- Señaló que había consultado con su superior jerárquico, quien había respaldado su criterio.
- Destacó que no existía un precedente claro en su Delegación sobre ese tipo de casos.
- Argumentó que había actuado en todo momento de buena fe y en defensa de los intereses de la Hacienda Pública.
Se solicitaron informes al Servicio Jurídico y al superior jerárquico del Inspector. El primero consideró que existía negligencia grave, mientras que el segundo matizó que, aunque el Inspector cometió un error, no era tan evidente la solución correcta como para calificar su conducta de gravemente negligente.
Se practicó también prueba documental, incorporando las consultas vinculantes y jurisprudencia existentes sobre la materia, así como los informes emitidos por el Inspector en las distintas fases del procedimiento.
Resolución y Lecciones Aprendidas
Finalmente, el órgano competente dictó resolución estimando parcialmente la procedencia de la acción de repetición, condenando al Inspector Martínez a reintegrar a la Administración 75.000 euros, lo que supone un 30% de la indemnización total.
La resolución ponderó los siguientes factores:
- El resultado dañoso fue significativo (250.000 euros).
- Existió negligencia grave, pero no dolo, por cuanto el Inspector no consultó la doctrina y jurisprudencia existentes en un asunto de gran relevancia económica.
- Su responsabilidad profesional como Inspector de Hacienda exigía un nivel elevado de diligencia.
- No fue el único interviniente en la producción del daño, ya que su superior validó su criterio y el Abogado del Estado defendió la liquidación en el proceso judicial.
Este caso ilustra perfectamente cómo opera la acción de repetición en la práctica, ponderando todos los elementos relevantes y no trasladando automáticamente toda la responsabilidad al funcionario, aun cuando se aprecie negligencia grave.
Las lecciones que pueden extraerse son varias:
- Los funcionarios con alta cualificación técnica deben extremar la diligencia en sus actuaciones.
- Es fundamental consultar la doctrina administrativa y jurisprudencial antes de tomar decisiones en asuntos complejos.
- Las alegaciones de los administrados deben ser analizadas con rigor y no desestimadas automáticamente.
- La responsabilidad puede ser modulada atendiendo a diversos factores, no siendo automático el traslado íntegro de la indemnización al funcionario.
Conclusiones
La acción administrativa de repetición constituye un mecanismo esencial para equilibrar la garantía patrimonial de los ciudadanos frente a la Administración con la responsabilidad personal de los funcionarios por sus actuaciones gravemente negligentes o dolosas. No se trata de un sistema punitivo, sino de un instrumento de justicia distributiva que busca que cada uno responda en la medida de su responsabilidad.
Para su correcto ejercicio, es fundamental distinguir claramente entre la responsabilidad objetiva de la Administración y la responsabilidad subjetiva del funcionario, así como respetar escrupulosamente el derecho de defensa de este último mediante un procedimiento contradictorio con todas las garantías.
La jurisprudencia, especialmente la sentencia 15/2016 del Tribunal Constitucional, ha establecido la independencia entre la declaración de responsabilidad patrimonial y la posterior acción de repetición, lo que refuerza las garantías del funcionario frente a posibles automatismos en la imputación de responsabilidad.
En cuanto a los criterios para determinar la procedencia y cuantía del reintegro, la ley establece un sistema ponderado que atiende al resultado dañoso, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del funcionario y su relación con la producción del daño, lo que permite una valoración equilibrada y proporcionada de cada caso.
En definitiva, la acción de repetición, bien entendida y aplicada, contribuye a mejorar el funcionamiento de la Administración Pública, incentivando la diligencia de sus servidores sin menoscabar la garantía patrimonial de los ciudadanos ni el derecho de defensa de los funcionarios.
Preguntas Frecuentes sobre la Acción de Repetición contra Funcionarios Públicos
1. ¿Puede la Administración exigir el reintegro de la indemnización a un funcionario que ya no está en servicio activo?
Sí, la acción de repetición puede ejercitarse contra funcionarios que ya no están en servicio activo, incluso jubilados o que han pasado a otra Administración. Lo relevante es que en el momento de producirse los hechos que dieron lugar a la responsabilidad patrimonial, el sujeto fuera funcionario o autoridad de la Administración que ejerce la acción.
2. ¿Cuál es el plazo de prescripción para ejercer la acción de repetición?
El plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de repetición es de un año contado a partir del abono efectivo de la indemnización a los lesionados. Este plazo no comienza a correr desde la declaración de responsabilidad patrimonial, sino desde el pago efectivo, que es el momento en que se produce el perjuicio económico para la Administración.
3. ¿Puede un funcionario ser asegurado contra el riesgo de tener que hacer frente a una acción de repetición?
Sí, existen seguros de responsabilidad civil profesional que cubren este riesgo. Muchos colegios profesionales y sindicatos ofrecen a sus afiliados pólizas colectivas que incluyen la cobertura frente a acciones de repetición. No obstante, estas pólizas suelen excluir los casos de dolo, limitándose a cubrir los supuestos de culpa o negligencia graves.
4. ¿Es compatible la acción de repetición con un procedimiento disciplinario contra el funcionario por los mismos hechos?
Sí, ambos procedimientos son compatibles y pueden tramitarse simultáneamente, pues tienen finalidades distintas. La acción de repetición busca el resarcimiento económico de la Administración, mientras que el procedimiento disciplinario tiene una finalidad correctiva y sancionadora. No obstante, los hechos probados en uno de ellos pueden tener valor probatorio en el otro, sin perjuicio de su valoración conforme a las reglas específicas de cada procedimiento.
5. ¿Qué ocurre si hay varios funcionarios implicados en la producción del daño?
Cuando varios funcionarios han contribuido a la producción del daño, la Administración puede dirigir la acción de repetición contra todos ellos en un mismo procedimiento. En la resolución deberá determinar la cuota de responsabilidad de cada uno, atendiendo a su grado de participación y a los criterios legales de ponderación. Si no fuera posible individualizar las responsabilidades, podrá establecerse una responsabilidad solidaria o mancomunada, según proceda atendiendo a las circunstancias del caso.